"Partecipazione civile e politica" conferenza di D

Scuola di formazione politico-sociale è una iniziativa didattica che intende rivolgersi preferibilmente ai giovani. Essa ha il preciso scopo di formare il cittadino cristiano all’impegno pubblico, in senso più diffuso alla natura politica della sua esistenza

Moderatore: Michele

"Partecipazione civile e politica" conferenza di D

Messaggioda donbruno » dom feb 10, 2008 7:31 pm

Una premessa
Di partecipazione civile e politica negli ultimi anni si è detto e scritto molto, con toni diversi : anche il titolo di questo seminario propone un approccio preciso, distinguendo tra partecipazione civile e politica secondo gli spazi prevalenti in cui si esprime e le finalità a cui è orientata. E' una riflessione certamente giustificata; si ragiona infatti legittimamente di “società civile” (con i numerosi problemi di definizione che il concetto porta con sé, dal momento che spiegare il “civile” è un esercizio estremamente complesso) e di “società politica” (quando si guarda in particolare alla configurazione del sistema e delle sue istituzioni politiche, alle diverse funzioni di governo, ecc.).
Eppure, in una fase come l'attuale dove una grave crisi di legittimità indebolisce le democrazie occidentali e un crescente deficit di riconoscimento e di capacità di interazione allontana i cittadini dalle istituzioni, questa distinzione, che poggia su ragioni storiche e ricerca l'autonomia dei diversi soggetti, va messa in discussione. Esiste davvero uno spazio esclusivamente “civile”, dove si svilupperebbe la vita della comunità a cui apparteniamo, con la varietà dei suoi valori, delle sue diverse identità etniche e culturali, delle sue relazioni sociali e delle sue professioni? Uno spazio effettivamente indipendente dai poteri forti dell'economia, della finanza, al riparo dalle grandi pressioni del sistema mediatico e dell'ordinamento internazionale, separato dal funzionamento delle istituzioni politiche?
Nel momento in cui decidiamo di considerare questo spazio “civile” in una relazione di reciproca influenza con lo spazio “politico”, l'esigenza di distinguere tra partecipazione civile e partecipazione politica passa in secondo piano. Dibattere di partecipazione politica significa allora non soltanto approfondire alcuni aspetti procedurali in grado di migliorare il funzionamento della moderna democrazia, ma recuperare la politica come competenza “normale”, “universale” e “necessaria” - che significa: propria di ogni soggetto sociale - a riconoscere, a prendersi cura, a ordinare la rete delle interazioni sociali nella comunità in cui vive.
E’ una competenza che si applica, quindi, in tutte le situazioni sociali, a partire dalla famiglia che, a questo proposito, è un microcosmo completo e una palestra, per finire in tutte le realtà di gruppo che il soggetto può incontrare e dentro le quali non è mai puramente passivo. Rispetto alla tradizionale teoria dei sistemi che vede la politica come sottosistema del sistema sociale, credo che si debba considerare la politica non come “settore” ma come “funzione sociale” , che non è relegabile in un luogo - le istituzioni politiche.
E’ evidente che di questa accezione del concetto di politica, che investe ciascuno di noi di una capacità e di un contributo personale e originale, non si trovano molti segni sui giornali, in TV, nelle nostre città.
Ad essere ben più diffusa è l’altra accezione, quella che intende la politica come esercizio di potere, di indirizzo e orientamento del sistema da parte di un gruppo chiuso, con le conseguenze che sono sotto gli occhi di tutti, anche in termini di allontanamento dalle istituzioni e di frustrazione della soggettività di tanti.
Per questo, vorrei sfumare la contrapposizione tra partecipazione civile e politica: per aprire i luoghi dell’azione politica al contributo di tutti i cittadini e perché le categorie relazionali, che sono considerate sostanza esclusiva della vita civile (l'accoglienza, la reciprocità, la gratuita, la generosità, l'inclusione...), categorie che determinano condizioni di socialità che avvertiamo a noi più vicine, recuperino spazio anche nelle relazioni politiche. Se è vero, infatti, che la responsabilità, il coinvolgimento, la partecipazione di cui tratteremo, attuandosi nei luoghi della deliberazione pubblica debbono svolgersi utilizzando competenze e strumenti specifici, questo non giustifica il riferimento ad un’etica diversa.

Su queste premesse, come si vede, il tema della partecipazione è un tema estremamente vasto, recente e allo stesso tempo antichissimo. In questa occasione vorrei affrontare in particolare la diffusione dei processi partecipativi di nuova generazione, un fenomeno che è cresciuto in misura talmente significativa da essere definito spesso un punto di svolta nel cammino ad ostacoli della democrazia moderna, uno dei capitoli centrali dei suoi processi di riforma. Si è chiamato in causa perfino Copernico per affermare che il grande interesse sviluppatosi intorno al termine partecipazione segnalerebbe una modificazione vasta e permanente, quasi: “il passaggio da sistemi tolemaici di gestione del territorio (decisionisti, centralizzati...) a sistemi copernicani, dove più mondi si osservano, interagiscono, costruiscono equilibri reticolari di intelligenze in dialogo” (Allegretti e Herzberg 2004).
Se qualcuno può considerare eccessivo il paragone con la rivoluzione copernicana, resta il fatto che stiamo assistendo ad una profonda trasformazione che riposiziona la società civile al centro dei processi di sviluppo.

Le trasformazioni della sfera pubblica
La crescente domanda di coinvolgimento dei cittadini nelle arene decisionali della politica, con il fascio di questioni aperte, di paradossi, di ingenuità che porta con sè, rappresenta un capitolo centrale anche della scienza politica, che provvede certamente a fornirci approfondite analisi dei problemi, ma dichiara anche una marcata insufficienza a indicare soluzioni, a tracciare vie nuove.
Numerose analisi hanno permesso di collegare la transizione in corso ad una serie di macroeventi diffusi. In sintesi: la globalizzazione e il declino delle culture politiche del ventesimo secolo, con la conseguente egemonia del discorso economico, la “crisi dello stato” (Cassese 2002) che fatica a fronteggiare le domande sempre più complesse della società reale, hanno fatto parlare di una sorta di “entropia” della sfera pubblica (Donolo 2005), e cioè di una progressiva estraneità tra istituzioni politiche e società civile che costituirebbe la misura principale delle contraddizioni della vita politica attuale.
Si tratta di un processo ambivalente. E’ vero che il ruolo aggressivo di processi culturali ed economici sta spingendo verso dimensioni di vita individualistiche e ciò produce frammentazione, indebolimento del legame sociale e dei principi di mutua solidarietà (Fazzi 2003) e ci conduce a parlare di crisi della partecipazione e di svuotamento delle sue espressioni tradizionali. Ma è vero anche che proprio il fallimento delle precedenti narrazioni ideologiche e lo svuotamento dei modelli tradizionali di rappresentanza politica (come i partiti) hanno favorito la formazione di un diverso spazio pubblico più diffuso e policentrico, in cui i confini tra pubblico e privato sono meno rigidi e dove l’esercizio della decisione si svolge sempre più a rete.
Una situazione che si concentra e si esprime alla massima potenza lungo le strade delle nostre città, là dove si apre un ventaglio sempre più ampio di differenze generazionali, etniche, culturali, che sempre più spesso entrano drammaticamente in conflitto. D'altro canto, per produrre una parte significativa di beni pubblici diventa sempre più cruciale l’apporto di risorse e competenze locali; ciò determina trasferimento crescente delle funzioni dal centro alla periferia e trattative continue (sui contenuti, sulle procedure, sugli impatti che si producono), che aprono il territorio urbano a tensioni e conflitti sociali, economici e culturali.
E’ abbastanza evidente che i meccanismi della rappresentanza e dell'aggregazione delle preferenze individuali per via maggioritaria e negoziale, che hanno sorretto validamente per un esteso arco di tempo la costruzione democratica, non sono più sufficienti. Le scelte collettive toccano temi sempre più complessi e decisivi per il futuro (basta pensare alla protezione dell’ecosistema, alla tutela degli interessi delle generazioni future) e ciò reclama metodologie più laboriose e impegnative di composizione degli interessi. E se fino a ieri erano i partiti il luogo principe di formazione ed espressione della partecipazione politica, oggi è pensiero condiviso che il filtro della loro azione va rivisto profondamente.
Vanno lette in questo quadro le sperimentazioni alternative di coinvolgimento dei soggetti sociali nei processi decisionali pubblici, di reti di azione collettiva, di partenariato pubblico-privato. Si tratta di esperienze tuttora minoritarie, che vedono in azione quella che viene definita la “società di mezzo”, composta da gruppi e categorie sociali provvisti di adeguate risorse, ma testimoniano un fenomeno che si approfondisce e si estende. A ragione, si è parlato di “intelligenza della democrazia” (Bobbio 2004), che sceglie non tanto di ridurre in modo superficiale il numero dei soggetti coinvolti nelle arene politiche moderne, sempre in movimento e difficilmente sintetizzabili, quanto di raccogliere e comporre il maggior numero di contributi che le arricchiscono (Arena 2006).
Per tutto ciò, ci pare di poter affermare che la nuova domanda di partecipazione rappresenta allo stesso tempo un “segno dei tempi” e un motore di qualità democratica (Morlino 2005) che, utilizzato correttamente, può orientare il mutamento in corso e potenziarne gli effetti costruttivi verso una convivenza sempre più ricca di qualità umane. Potremmo dire che, per lo stesso motivo per cui l’estraneità tra società e politica coglie il cuore delle difficoltà della democrazia moderna, così lo sviluppo di una cultura della partecipazione rappresenta un cardine da cui ripartire a costruire. Attraverso la partecipazione, infatti, torna in evidenza il fondamento dell’idea democratica e cioè la coincidenza tra autori e destinatari delle norme, tra il legislatore e il cittadino (Habermas 1999).

Partecipazione e democrazia locale
Dovendo porre alla base di questo approfondimento una definizione sufficientemente condivisa di partecipazione, vi propongo la seguente: l’insieme delle possibilità proprie del cittadino - sia del singolo individuo che delle formazioni che rappresentano i suoi legami sociali - di influire sui processi di azione politica e sui loro esiti, per conservare o modificare la struttura e i valori del sistema di interessi prevalente (Pasquino 2004).
Vari elementi di questa definizione (le possibilità di esercitare un’influenza, i processi di azione politica, il sistema di interessi prevalente), chiedono di considerare anzitutto il contesto istituzionale in cui ci troviamo a vivere, un contesto che, come sappiamo, è di democrazia rappresentativa. Ciò conduce ad una prima riflessione. Come si sa, approcci rigidamente proceduralisti potevano affermare qualche decennio fa: “democrazia significa soltanto che il popolo ha l’opportunità di accettare o rifiutare gli uomini che dovranno governarlo” (Schumpeter 1942. Cardine dell’assetto democratico, quindi, sarebbe il suffragio elettorale, quando il popolo fa la sua scelta votando. In effetti, la partecipazione elettorale rappresenta una dimensione costitutiva e fondamentale della vita democratica e ogni campagna elettorale costituisce uno degli snodi centrali della dinamica democratica di un Paese.
Ma oggi votare non basta più: l’analisi dei fatti politici e, prima di tutto, la stessa percezione dei cittadini esige un approfondimento di questa modalità di partecipazione. Della sovranità dei cittadini non si può tenere conto solo al momento del voto, mentre ciò che segue sono periodi più o meno lunghi di vera e propria alienazione politica; ciò è fortemente contraddittorio.
Trovandoci all'interno di un sistema di democrazia elettiva, è evidente che la relazione politica fondamentale, ciò che qualifica il sistema rappresentativo è la relazione verticale tra l'eletto e l'elettore (Morlino 2003), ma - e questo è il punto fondamentale - è assolutamente insufficiente che essa si esaurisca gettando di tanto in tanto il voto nell’urna. La chiamata che i cittadini rivolgono ai propri rappresentanti eletti a rispondere delle decisioni prese, non solo al momento del voto, ma durante tutto il periodo del mandato, è una dimensione costitutiva e determinante della qualità di un sistema democratico (il concetto di responsabilità - che il mondo anglosassone traduce con il termine accountability) .
L’esigenza che i cittadini possano concorrere al lavoro politico dei propri rappresentanti in modi più ricchi di contenuto e continuativi, lungo l’arco della legislatura, con l’argomentazione e la ricerca, il sostegno oppure la contestazione, è una delle domande cruciali che le democrazie moderne devono ancora decidere di affrontare adeguatamente e che può aprire la strada a conseguenze inesplorate.
A questo riguardo, la ricerca empirica sottolinea una variabile importante in grado di incidere sulla misura di accountability di un sistema, e cioè il pluralismo del sistema mediatico. E' evidente, infatti, quanto può significare una informazione diffusa e plurale, corretta e indipendente perché i cittadini, singoli o associati nelle diverse strutture intermedie, possano chiedere conto in modo incisivo ed efficace ai propri rappresentanti dei risultati del proprio operato.

Che la partecipazione rappresenti un fattore determinante nei processi di democratizzazione è difficilmente confutabile; ma un’analisi più approfondita permette di cogliere anche numerosi aspetti problematici. Cerchiamo di dare conto anche di questi. Per allontanarci, infatti, dai terreni dell’astrazione e chiedere alla partecipazione ciò che effettivamente essa può dare, è utile analizzare anche i “fattori di rischio”, i punti deboli che la scienza politica ha contribuito da tempo a evidenziare.
Restando all’interno del capitolo delle pratiche partecipative, non dico nulla di nuovo ricordando che, talvolta, le amministrazioni locali mobilitano (in un processo dall’alto) la partecipazione dei portatori di interesse intorno a questioni di bene comune per lo più a fini di consenso, per recuperare la legittimità indispensabile; altre volte, coinvolgere serve a ridurre i conflitti, a moderare le proteste su decisioni rigidamente confezionate. Scelte strumentali, improduttive nel lungo periodo, che spingono ad interrogarsi sul corretto significato di partecipazione politica.
La ricerca sul campo ci offre da tempo anche altri dati significativi, che concorrono a sottolineare gli aspetti interlocutori della partecipazione. Si constata, infatti, che chi partecipa viene da settori della popolazione circoscritti: essenzialmente quanti occupano i circoli più interni e stabili della struttura sociale, in prevalenza di sesso maschile, dotati di un elevato grado di istruzione, appartenenti al ceto medio e al gruppo razziale maggioritario, residenti per lo più nei centri urbani, di età medio-alta (Cotta, Della Porta e Morlino 2001). Se ne ricava che partecipare si traduce in un processo selettivo, nel disegno di un circolo chiuso, dove la possibilità di influire nei processi decisionali si traduce anche in maggiore disponibilità di beni, e viceversa: chi possiede maggiori risorse economiche conosce percorsi abbreviati per arrivare ad influire sulle scelte collettive (Dahl e Lindblom 1992).
Lo studio dei fatti sociali ha spinto da tempo alcuni politologi a prendere le distanze dalla partecipazione, sottolineandone i rischi per la democrazia: dando per scontata la specializzazione delle arene politiche moderne, la democrazia oggi necessiterebbe “semplicemente” di un limitato numero di elettori interessati alle vicende politiche, mediamente informati e in grado di rappresentare i propri interessi (Dahl 2002). Lo scarso coinvolgimento dei cittadini nella sfera pubblica sarebbe fisiologico, specie nelle democrazie dei grandi numeri, dove i cittadini hanno meno possibilità di incidere sulle decisioni e l’agire politico reclama il possesso di specifiche risorse culturali, economiche e sociali. Inoltre, va ricordato che, per lo meno in alcuni periodi della vita, il coinvolgimento può essere compromesso per ragioni non immediatamente modificabili.
Nella direzione opposta, si muovono i sostenitori del modello di democrazia partecipativa (Barber e altri), che affermano che i processi decisionali devono puntare al coinvolgimento pieno e diretto di tutti i cittadini le loro territorio.
Non si tratta di questioni teoriche. In Italia, ritroviamo questo dibattito, ad esempio, nella pianificazione territoriale delle politiche sociali, un settore in cui, per la complessità dei problemi, fino a ieri le amministrazioni sceglievano di affidarsi a figure professionali competenti ed esperte in grado di formulare progetti. Ma, per quanto tali contributi possono risultare efficaci, la prova dei fatti ha dimostrato che non sono sufficienti. I professionisti del sociale, infatti, hanno una conoscenza dei problemi diversa da quella degli abitanti del territorio, più approfondita su certi aspetti, più superficiale su altri. C’è il rischio di sottovalutare aspetti importanti, trascurare le esigenze di categorie di utenti meno rappresentative, finire con l’organizzare servizi che non saranno utilizzati... Chi può dire una parola qualificata sono i cittadini con le loro famiglie, le associazioni del terzo settore, del volontariato e della cooperazione che da anni affrontano le difficoltà nel territorio e possono produrre soluzioni che può immaginare solo chi conosce in prima persona i volti del disagio sociale.
D’altro canto, come si è detto, decidere di partecipare è una scelta “costosa” in termini personali. Talvolta i processi decisionali partecipati sono troppo complicati, o troppo lenti; talvolta si arenano davanti ad ostacoli non previsti, ad equivoci, a conflitti, col risultato di frustrare e disperdere energie e risorse messe a disposizione da tante persone che, spesso al termine di una lunga giornata di lavoro, decidono di uscire di casa e finiscono per esser travolti dalle dinamiche dell’assemblearismo, da personalismi, conflitti ricorrenti, improvvisazioni.
Un tipico profilo conflittuale, come ben sappiamo, viene in evidenza quando oggetto della decisione pubblica sono beni o servizi a forte impatto ambientale e sociale: la realizzazione di una discarica pubblica, la chiusura di un presidio ospedaliero decentrato, la costruzione di una nuova autostrada... Il carattere che assume l’opposizione popolare in questi casi ne ha fatto parlare come di una sindrome, etichettata in inglese come sindrome NIMBY, dalle iniziali di “Not In My Back Yard” (“non sotto casa mia”).
Ma lo spontaneismo di certa partecipazione pone domande importanti: come si misura la rappresentatività effettiva di un gruppo, di un movimento - si tratta spesso di portavoce che si attivano in queste situazioni di conflitto locale - rispetto alla collettività? A che titolo un comitato locale può rivendicare il diritto di veto e bloccare decisioni di rilevanza generale?

La crescente attenzione delle pubbliche amministrazioni a coinvolgere i portatori di interesse ha introdotto da circa un decennio una nuova declinazione della regola partecipativa: la governance, o “governo a rete”. Oggi gli strumenti che applicano la logica di rete nelle decisioni di natura pubblica sono ormai numerosi: tra i più noti, i piani strategici per le aree urbane e metropolitane, i patti territoriali, i contratti d’area, i processi di Agenda 21.
Ciò che caratterizza i processi di governance è la scelta di assegnare allo Stato o agli enti locali un ruolo collaborativo tra gli attori coinvolti, non più strettamente gerarchico. Dopo una irresistibile ascesa nelle arene della deliberazione pubblica, la governance costituisce oggi quasi una nuova ortodossia - com’è stata definita -, che regola un gran numero di pratiche partecipative dal livello locale a quello comunitario in Europa. Eppure non mancano problemi simili a quelli già indicati: ancora una volta, attorno al tavolo decisionale finiscono per essere rappresentati solo determinati interessi, escludendo soggetti più deboli che avrebbero voce in capitolo, ma disturbano in qualche modo le trattative in gioco. Inoltre, mentre si enfatizzano le competenze professionali, l’efficienza e un orientamento pragmatico ai risultati - è un aspetto tipico dei processi di governance locale -, è facile che a rafforzarsi sia la logica del gruppo chiuso piuttosto che le dinamiche aperte della partecipazione. Attenzione poi al rischio di trasformare la negoziazione tra i portatori di interesse in una forma vuota e meramente simbolica. Accade, infatti, che più gli interessi in questione sono forti, più i soggetti diventano poco affidabili, perché sono in grado di esercitare la loro influenza dietro le quinte o nella fase preliminare del processo, mentre la stessa amministrazione pubblica, divenuta un attore accanto agli altri attori, vede indebolirsi il suo ruolo insostituibile di mediazione e di garanzia degli interessi generali.

Partecipazione e deliberazione
Con l'intento di superare o comunque di integrare insufficienze e dilemmi che indeboliscono i processi decisionali della rappresentanza democratica, negli ultimi vent'anni è andato crescendo l’interesse per una nuova frontiera della partecipazione: la democrazia deliberativa , l'unica vera novità nel panorama delle attuali sperimentazioni, come viene spesso presentata.
L'idea di base è quella del government by discussion, tornando per così dire alla democrazia delle origini e sfruttando fino in fondo le potenzialità della comunicazione (Habermas 1997). La qualità democratica, così si afferma, potrà crescere non tanto aumentando la capacità di rappresentanza dell’elite politica, quanto migliorando la qualità dell’opinione pubblica. Il rompicapo della convivenza pluralistica potrà comporsi solo se i diversi portatori di interesse riusciranno a sottoporre il proprio punto di vista al vaglio dell’argomentazione e della deliberazione comune.
Vari studi hanno individuato alcune condizioni essenziali per il funzionamento delle pratiche deliberative: anzitutto, devono essere convocati tutti coloro che saranno toccati dalla decisione, in prima persona o attraverso i loro rappresentanti; deve sussistere un clima cooperativo e fiduciario in cui i partecipanti possano ascoltarsi e arrivare all’accordo; infine, un mediatore deve presiedere alla corretta comunicazione, controllare i tempi, registrare gli esiti della deliberazione.
Cosa caratterizza la deliberazione? Il fatto che le preferenze iniziali, le convinzioni di partenza non sono fissate una volta per tutte, ma possono modificarsi attraverso il dialogo compiendo un percorso di affinamento. E questo non tanto perché le parti mettano tra parentesi le diversità per limitarsi ad identificare uno spazio minimo comune, quanto perché, appellandosi a valori condivisi, l'argomentazione razionale e il confronto facilita il convergere delle diverse opzioni. In questa dinamica, gioca un ruolo essenziale la possibilità delle parti di accedere ad un maggior numero di informazioni sui temi in questione: il miglioramento sia quantitativo che qualitativo del livello d’informazione, infatti, e la conseguente attenuazione delle disuguaglianze permette ai partecipanti di rafforzare il rispetto e la fiducia e, anche quando non si arriva a produrre un’effettiva convergenza sulle scelte, la deliberazione riesce a sdrammatizzare il dissenso e a rafforzare il senso di legittimità della decisione assunta .
Una volta ancora, accanto ai punti di forza di questa ipotesi metodologica, non vanno trascurate le numerose ambiguità. Prima di tutto, si deve riconoscere che l’interesse per soluzioni negoziate o assunte secondo un metodo deliberativo oggi cresce anche per l’indebolimento delle risorse di autorità dello Stato. Ma la scelta di togliere responsabilità alle istituzioni pubbliche - affermando che esse introducono elementi di distorsione nel “mercato politico” ed ostacolano il formarsi autonomo della scelta -, può aprire la strada ad una pericolosa autoregolazione dei processi decisionali pubblici. Una autoregolazione che finisce per favorire i soggetti sociali ed economici più forti. Inoltre, più gli interessi in gioco sono forti e più al tavolo delle trattative i soggetti sono poco affidabili, perché sono in grado di esercitare la loro influenza al di fuori del processo negoziale.
Sul piano della procedura, si pongono altri interrogativi: chi assicura che attraverso la deliberazione si riesca davvero a giungere all’accordo? Non è raro che i temi più urgenti siano anche i più controversi; oppure possono esserci più decisioni possibili ugualmente legittime, o punti di vista che restano inconciliabili. Come garantire che tutti gli attori coinvolti posseggano le competenze necessarie per partecipare alla deliberazione, in condizioni effettive di uguaglianza, libertà e razionalità? C’è poi l’importante figura del mediatore: qual è la sua responsabilità?
Difficile rispondere a ciascuna di queste domande. In genere, si afferma che la deliberazione è soprattutto “un modo di pensare” la democrazia che dovrebbe portare ad una qualità più alta, orientando l’accordo al bene comune e spingendo le istituzioni politiche a non usare la contrattazione solo per ridurre i conflitti . Il principio di rappresentanza - si aggiunge - non viene accantonato ed è inevitabile servirsene per sciogliere alcune difficoltà di costruzione del consenso. Per questo, la deliberazione risulta maggiormente adatta quando è utilizzata entro istituzioni particolari, come le fasi costituenti, le corti costituzionali o i parlamenti, nel momento in cui sono posti a confronto alcuni termini dell’accordo sociale, che è necessario arrivare a condividere. Ma, pur utili, queste indicazioni, com’è evidente, non sciolgono completamente la lunga serie degli interrogativi richiamati.

Partecipazione e fraternità universale
Una volta definita questa ampia cornice, è più che legittimo chiedersi se moltiplicare le opportunità di inclusione e di responsabilità dei soggetti sociali nei processi politici, costituisca sempre e comunque un motore di sviluppo per la comunità. Ha senso partecipare quando, in fin dei conti, a decidere sono i portatori di interesse che hanno più competenza e risorse? E come evitare che i processi di inclusione, nel momento in cui coinvolgono gruppi circoscritti, incrementino la frammentazione sociale e l’affermazione degli interessi particolari sul bene comune?

Una osservazione importante ci sembra possa emergere proprio dal significato del termine partecipazione, dai suoi due profili principali (Cotta 1979). Partecipare, infatti, significa sia “prendere parte” ad un determinato atto o processo (con una relazione di collaborazione), che “essere parte” di un gruppo, di una comunità (con una relazione di appartenenza). Tra le due dimensioni, evidentemente c’è una forte associazione: si prende parte in quanto si è parte; accettare gli esiti decisionali del gioco democratico, chiede anzitutto di riconoscerci compresi in una fondamentale appartenenza comune (Scharpf 1999, p.15).
Approfondire la relazione tra il prendere parte e l’essere parte, allora, potrebbe suggerire qualcosa di nuovo. Se, come abbiamo visto, i soggetti che partecipano condividono alcuni caratteri essenziali dato che appartengono ad un insieme più grande che li comprende, allora gli stessi soggetti si appartengono reciprocamente e la partecipazione può essere descritta come legame di appartenenza reciproca.
Come abbiamo visto, uno dei quesiti che rende ambivalente l’esercizio delle dinamiche partecipative è il contrasto tra un aspetto includente e un aspetto escludente. Se partecipare significa coinvolgere e attivare risorse - questo l’aspetto includente -, ciò accade a discapito di uno o più soggetti che, in vario modo, vengono esclusi dal processo. I legami che vengono creati o rafforzati da una parte, determinano allo stesso tempo una frontiera verso altri, con l’affermazione di rigidità esterne, a delimitare identità e competenze .
Se è così, per sanare tale contrasto è necessario passare da un nuovo riconoscimento del legame di reciproca appartenenza e responsabilità che lega tutti i diversi soggetti sociali tra di loro, un livello di governo con l’altro, amministrazioni e istituzioni, gli attori della società con quelli della politica.
Si affaccia in questo orizzonte il riferimento al principio di fraternità universale, non tanto come ispirazione di una convivenza che ritrova il legame etico tra i suoi membri, ma come idea politica, norma che, accanto a libertà e uguaglianza, interpreta uno specifico progetto politico da cui fa derivare contenuti normativi, forme giuridiche e sociali.
Durante un recente convegno della Società italiana di Scienza politica, al termine della relazione di apertura, un intervento dalla sala ha sollevato un certo scompiglio. Conclusa da parte del relatore l'analisi dei due cardini dello sviluppo democratico, il principio di libertà e di uguaglianza, ha chiesto la parola un giovane ricercatore: “Libertà, uguaglianza… ma che fine ha fatto la fraternità?” Da quel momento, il “grande assente”, tra i principi del trittico che sintetizza il progetto politico della modernità, si è trasformato in una presenza ricorrente durante i lavori, richiamato più volte come elemento di novità della riflessione contemporanea.
Se libertà e uguaglianza rappresentano già da tempo dimensioni sostanziali di una democrazia di qualità, condizioni del suo funzionamento, perché non aprire un nuovo percorso di approfondimento e di progettazione politica, e studiare la relazione tra democrazia e fraternità? Si intravede un contributo diverso da quello, pure estremamente importante, che numerosi testi costituzionali hanno introdotto attraverso il concetto di solidarietà (Giuffrè 2007). E’ vero che in particolare la solidarietà sostanziale è in grado di dare parziale applicazione ai contenuti della fraternità, ma quest’ultima sembra sottolineare in modo più trasparente e immediato l’esigenza di relazioni “orizzontali”, che rifiutano le posizioni di forza e le disparità persistenti, tollerate spesso dai rapporti solidaristici (Baggio 2007).
Si potrebbe pensare che obbligare astrattamente, per ordinamento, alla fraternità non è possibile... Se è così, non è possibile obbligare nemmeno alla libertà e all’uguaglianza, ma l’obbligazione investe il sistema politico nel suo insieme, che deve porre le condizioni per una realizzazione sempre più piena dei due principi nelle condizioni storiche date (Morlino 2003). Allo stesso modo, anche l’appello alla fraternità come categoria politica non si traduce in un vincolo giuridico obbligante, ma reclama le migliori opportunità istituzionali che avvicinino ad una convivenza fraterna, oltre che libera e giusta.

Alcune scelte per dare qualità alla partecipazione
Con un gruppo di ricercatori abbiamo iniziato ad analizzare numerose sperimentazioni partecipative guidate dalla convinzione della fraternità ed è stato possibile distinguere alcune scelte di campo precise: anzitutto la scelta della partecipazione in sé, che rappresenta un percorso favorevole a dare centralità alla persona e ai corpi intermedi in cui si esprime il suo costitutivo carattere relazionale. Vale quindi assecondarne e rafforzarne la diffusione.
Altro punto. Dare spazio alla partecipazione conduce a prendere le distanze da una certa visione deterministica che si concentra sulla compiutezza formale delle procedure e sulla loro ottimizzazione e ne sopravvaluta la capacità di produrre da sé il miglioramento del sistema. Elaborate architetture formali rischiano di perdere di vista il peso di variabili – culturali, economiche, ambientali... - che differenziano una comunità dall’altra e di fatto condizionano l’efficacia dei processi partecipativi, la cui complessità chiede di tener conto anche delle discontinuità e degli arretramenti come meccanismi ordinari. Ciò chiede flessibilità, verifica continua, auto-apprendimento nel lungo periodo: una logica incrementale dove i contributi si sommano e non si escludono reciprocamente.
Tra le attuali interpretazioni e pratiche, alcune risultano più attente a dare spazio al riconoscimento delle differenti identità, ai conflitti, agli effetti economici distorsivi di politiche pubbliche distratte e a volte avvelenate. Alcune sperimentazioni hanno il coraggio di progettare una “discriminazione positiva”, che sovra-rappresenta le ragioni dei soggetti marginali, di quanti cioè faticano ad avere voce politica nei luoghi convenzionali.
Gran parte delle difficoltà che indeboliscono la democrazia moderna - come la crisi dello Stato sociale - non sono crisi di razionalizzazione, ma di legittimazione sociale (Bauman 2001): viene meno cioè quella condivisione del tessuto valoriale che deve reggere le scelte politiche. Alla partecipazione, di conseguenza, va chiesto ciò che essa è in grado di dare in una dimensione più matura e cioè non solo il miglioramento formale delle singole politiche, ma anche coesione sociale attraverso dinamiche integrative tra le persone, i gruppi, le istituzioni, per innescare circoli virtuosi che si riproducono sul territorio.
Ne è un esempio il fatto che le migliori prassi decisionali non considerano solo i gruppi organizzati e i loro rappresentanti, ma rispondono alle tendenze selettive che favoriscono i soggetti forti e più organizzati, accreditando anche la partecipazione su base individuale (Akkerman 2001). Chiamati a partecipare sono i cittadini, in quanto investiti di una capacità generale che si traduce in responsabilità politica. La funzione attribuita loro prescinde da specializzazioni e competenze, da interessi che li possono definire o meno come destinatari di specifici atti di governo.
Infine, una particolare attenzione va riservata al momento dell’interazione e della deliberazione pubblica, visto che le forme della comunicazione si prestano a distorsioni evidenti (Regonini 2005). Sotto questo profilo, l’istituzione politica deve mantenere un ruolo di facilitazione dei processi, di coordinamento, di mediazione tra interessi diversi, di richiamo continuo ai principi sostantivi assunti dall’ordinamento.

Un’ultima osservazione. La responsabilità dei decisori politici si misura sul funzionamento corretto e coerente di condizioni strutturali che permettano lo svolgersi di relazioni favorevoli allo sviluppo del bene umano. Ma continua ad appartenere esclusivamente alla sfera di libertà dei cittadini la scelta e l’interiorizzazione di un modello di azione cooperativa e dialogante, creativa e aperta, in tutte le situazioni di vita personale e quindi anche nella sfera pubblica, dove ciascuno può dare il proprio contributo.
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